Quinto Registro de Imóveis de São Paulo

Processo 0001989-18.2012.8.26.0100 – Pedido de Providências

Interessado: Municipalidade de São Paulo.

Terras devolutas. Áreas de domínio público – abertura de matrícula. 

• Processo 0001989-18.2012.8.26.0100, j. 01/04/2013, Dr. Marcelo Martins Berthe. Pedido negado.
• Ap. Civ. 0001989-18.2012.8.26.0100, j. 06/11/2013, DJe 06/11/2013, rel. des. José Renato Nalini. Recurso negado.

Negativa de abertura de matrícula de áreas tidas como terra devoluta. Ausência de prévia inscrição do título de domínio do Poder Público decorrente de discriminação (administrativa ou judicial) da área. Condição inafastável para disponibilidade do bem. Modo originário de aquisição do domínio de terra devoluta que não dispensa o anterior registro do título dominial proveniente da discriminação, para futura transmissão. Princípios da disponibilidade e continuidade.

Senhor Juiz.

Em atenção à R. determinação contida na decisão de fls. 296 dos autos, presto as seguintes informações.

A Municipalidade de São Paulo requer a Vossa Excelência que defira o descerramento de matrícula da área que alega titularizar em razão de inúmeras leis que enumera no preâmbulo do pedido (p. 3). Relata ter prometido à venda dois imóveis: (a) imóvel com frente para a Rua “C”, atual Rua Faustino Ribeiro Leite, 46, Canindé, Pari, com a área de 92,82m² (p. 3) e (b) imóvel com frente para a Rua Monsenhor Maximiano Leite, onde se acha erigida a casa n. 66 do referido logradouro, sem indicação de área superficial.

Os referidos imóveis foram prometidos à venda a particulares sem que as referidas escrituras públicas fossem oportunamente registradas. Agora, em face do adimplemento das obrigações assumidas pelos compradores, a Municipalidade se vê na contingência de cumprir os compromissos com a venda definitiva.

A Municipalidade se intitula proprietária de área maior, discriminada sob Mapa 6 do Serviço de medição de discriminação de terrenos pertencente ao Patrimônio Municipal (levantamento feito em 1896, p. 12).

A área é imensa e não especializada. A própria Municipalidade reconhece que foi debalde a tentativa de localizar o “arruamento para o local” e a identificação do próprio imóvel tratado no pedido (fls. 76). Por essa razão, baseando-se em estudo elaborado pelo eng. Carlos Alberto Di Nubila, localizada que terá sido a área no perímetro devoluto 85 (fls. 77), é o presente para descerrar as matrículas correspondentes, destacadas de um todo que, se presume, seja um loteamento popular (planta às fls. 176).

A pretensão da Municipalidade é a inauguração de cadeia filiatória fundando-se, exclusivamente, nos diplomas legais citados – quadra 1, anexo.

A pretensão da Prefeitura se reitera agora com este pedido judicial. O tema já foi sucessivamente objeto de apreciação deste Registro Predial ao menos desde o ano de 1988 (fls. 42 et seq.). Desde então, vimos insistindo na necessidade de apresentação dos títulos aquisitivos da Municipalidade de São Paulo para dar calço às alienações contratadas pelo Poder Público. Com a exigência parece concordar a própria Municipalidade (fls. 78).

Discriminação de terras devolutas municipais

Estranhamente, embora tenha se dedicado com afinco a arrolar diplomas legais que se relacionam com a matéria, a requerente não aludiu à legislação municipal que trata especificamente das terras devolutas do Município de São Paulo. Trata-se da →Lei 3.859, de 31 de março de 1950 e seu →Decreto Regulamentador 3.539, de 3 de abril de 1957. A referida lei foi modificada pela legislação superveniente: →Lei 6.120, de 23 de novembro de 1962, →Lei 7.730, de 8 de maio de 1972, →Lei 8.264, de 6 de junho de 1975, →Lei 8.838, de 14 de dezembro de 1.978, →Lei 10.134, de 23 de abril de 1987 e, finalmente, →Lei 10.455, de 25 de março de 1988.

Desse conjunto normativo é possível vislumbrar com nitidez que a inauguração de uma cadeia filiatória pelo Município de São Paulo não prescinde do processo de demarcação e discriminação de suas terras devolutas. Diz o art. 1º da Lei 3.859, de 1950:

Art. 1º – A Prefeitura procederá à discriminação e demarcação das terras devolutas pertencentes ao Município.

Parágrafo único – A discriminação das terras devolutas, para demarcá-las, medi-las e delimitá-las, será processada judicialmente, na forma legal, dispensada a fase administrativa.

Ainda que se argumente que o §1º do art. 17 da Lei Paulistana Lei 3.859, de 31 de março de 1950, prevê o registro dos títulos de legitimação e de justificação de posse no Ofício Imobiliário competente (o que não é o caso tratado nestes autos) ainda assim, salvo melhor juízo, o acesso de tais títulos não prescindiria da prévia titulação do Poder Público Municipal.

Parece claro, portanto, que o processo judicial é necessário e se constitui exigência incontornável para formação do título (em sentido material) e para inauguração de um trato sucessivo dominial. Desse processo judicial se extrairá o competente título (formal) que deverá ser objeto de registro.

O processo judicial de demarcação e discriminação de terras públicas, segundo o referido →Decreto Regulamentador 3.539, de 3 de abril de 1957, deveria obedecer o disposto na →Lei Federal 3.081, de 22 de dezembro de 1956, vigente à época dos contratos aqui noticiados. A referida lei foi posteriormente revogada pela →Lei Federal 6.383, de 7 de dezembro de 1976, tudo levando a considerar, sempre salvando melhor juízo dos administrativistas que formularam o pedido, que as normas procedimentais para a demarcação e discriminação das terras públicas municipais devam ser a do último diploma legal.

Jurisprudência

A requerente afirma que anteriormente os Registros Prediais de São Paulo admitiam o descerramento da matrícula de áreas devolutas municipais com base no conjunto normativo informado. A inovação no entendimento dos Registros Prediais da Capital teria se dado a partir da decisão proferida no → Processo 559/1985, da lavra do hoje desembargador Ricardo Dip – decisão à qual retornaremos em seguida.

A questão que deve, portanto, ser respondida é: será possível o descerramento de matrícula para áreas municipais devolutas sem a apresentação do correspondente título de origem?

A resposta é negativa, consoante inúmeros precedentes do STF, do STJ, da própria Eg. Corregedoria Geral da Justiça de São Paulo, bem como da Primeira Vara de Registros Públicos da Capital de São Paulo.

A decisão citada pela Municipalidade (→ Processo 559/1985) resvala o tema debatido neste processo na consideração de será a legislação vigente (Lei 6.015, de 1973) a única a reger as mutações jurídico-reais, já que “todo e qualquer ato registral relativo a imóveis é privativo dos Ofícios Imobiliários (…) insubsistentes leis federais ou estaduais antigas que digam respeito a registro imobiliário em sentido estrito (art. 299, Lei dos Registros Públicos)”. Em suma, vige o princípio do tempus regit actus; os títulos apresentados a registro devem submeter-se às regras de princípios vigentes no momento de sua apresentação, consoante os princípios de aquisição dos direitos reais (título e modo).

O mesmo magistrado, hoje desembargador do TJSP, já anteriormente havia enfrentado o tema com o costumeiro brilho e acerto. Trata-se do →Processo 416/1985, que teve curso na mesma Primeira Vara de Registros Públicos de São Paulo. Na sentença de 29.7.1985, o magistrado concluiu que era indispensável o prévio registro de domínio do poder alienante, fundando suas conclusões, analogicamente, nas regras, já então vigentes, da →Lei Federal 6.383, de 7 de dezembro de 1976 (art. 13). Citando doutrina abalizada, remata:

A exigência da matriculação deriva do preceito do art. 227 da Lei 6.015/73 (cfr. Jacy de Assis, “Ação Discriminatória”, Rio de Janeiro, Editora Forense, 1978, pág. 231) mas cabe insistir em que o registro precedente é relativo ao domínio do Poder Público.

O que pode ser considerada uma resposta adequada às considerações expendidas pela interessada em sua inicial (fls. 4-7) – sustentando a desnecessidade da formalidade do registro público para a disponibilidade de bens imóveis públicos –, aduz:

Certo é que a propriedade pública, na sistemática do direito imobiliário pátrio, não necessita da proteção registrária, exatamente por estar a salvo de alienações ou onerações de particulares (v. Afrânio de Carvalho, “Registro de Imóveis”, Rio de Janeiro, Editora Forense, 1977, pág. 57); não menos correto, porém, é que os “os atos de transmissão entre particulares e o Estado como pessoa civil, quer o estado seja o alienante, quer o adquirente” (Conselheiro Lafayette, “Direito das Coisas”, § 57), sejam levadas a registro, porque os particulares só adquirem imóveis pela transcrição (…), nos atos entre vivos. Idêntica orientação colhe-se no direito alemão (cfr. Martim Wolff, “Derecho de Cosas”, Barcelona, Ed. Bosch, 1971, tomo III, Vol. I, nota n. 3 da pág. 161). A alienação secunda prévio domínio tabular (art. 227, Lei 6.015, cit.).

O mesmo magistrado voltaria ao tema, agora em parecer ofertado à Eg. Corregedoria Geral de Justiça, onde se consignou que a origem estatal administrativa dos títulos “não se presta a descargá-los do ônus de satisfazer os requisitos do direito registrário formal, destacando-se, em particular, a filiação ao registro anterior em nome do poder público disponente”. (→ Processo CG 71.939/1984, de Presidente Epitácio, parecer de 14.3.1986 de lavra de Ricardo Dip). O fundamento legal é o art. 195 da Lei 6.015, de 1973.

Mas será no →Processo 183/1988, que teve curso pela Primeira Vara de Registros Públicos de São Paulo, que o desembargador Ricardo Dip enfrentaria o tema que guarda sólida correspondência com os tratados nestes autos.

O caso concreto relacionava-se com o registro de escritura de compra e venda celebrada com o Município de São Paulo cujo domínio viera à esfera da pessoa jurídica de direito público diretamente por força de legislação. Depois de considerar que o título legal não seria “mais do que o suposto da discriminatória”, procedimento, portanto, indispensável, alude ao disposto na referida Lei Municipal de São Paulo 3.859, de 31 de março de 1950, exigindo o prévio registro do título aquisitivo do Poder Público. Merece transcrição suas preciosas considerações:

A simples circunstância de inexistir transcrição ou matrícula relativas ao imóvel não permite inferior, tout court, seja ele terra devoluta, por simples afirmação do Poder Público interessado. O Egrégio Supremo Tribunal Federal assim o tem entendido (p.e.: Revista Trimestral de Jurisprudência, vol. 51/199; Recurso Extraordinário n. 90.985-RJ, Primeira Turma, Eminente Ministro RAFAEL MAYER, Diário da Justiça da União de 20-2-81, pág. 1.059), e na mesma direção o Colendo Tribunal de Justiça de São Paulo (v.g.: Revista dos Tribunais, vols. 520/141 – – em ven. acórdão de que foi Relator o Eminente hoje Ministro SYDNEY SANCHES – -, 541/131, 587/54, e Revista de Jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, vol. 57/187; cf. a recensão jurisprudencial que se encontra em PEDRO NUNES, “Do Usucapião”, 4ª ed., 1984, págs. 251 e segs.).

Ora, se bastante não é que, em via judicial, o caráter devoluto dos terrenos se infira de mera afirmação da Fazenda Pública, por que é que isso se admitiria a partir de âmbito extrajudicial, à margem de providência discriminatória?

Façamos aqui um pequeno excurso. A titulação para a dominialidade das terras devolutas não é originária do procedimento ou do processo discriminatório; os terrenos devolutos são desse ou daquele Poder Público diretamente em razão da lei; a discriminatória é simples conditio juris da determinação e da especialidade imobiliárias, assim como da disponibilidade. Não estranha que seja desse modo: p.e., o nome é um bem da personalidade, e, por de pronto, o título inscritível é o direito natural correspondente; mas é preciso instrumentar a causa da inscrição: não basta a simples vontade do titular inscrito para que seu nome seja retificado na tábula.

A instrumentação da dominialidade dos terrenos devolutos tem por escopo (1) determinar o imóvel objeto, (2) especializar-lhe as características e (3) conferir (em plenitude) a correspondente disponibilidade jurídica. Ambas as primeiras finalidades apontadas são mais facilmente compreendidas, e, nesse sentido, o Dr. Curador de Registros Públicos, MAURO JOSÉ DE ALMEIDA, invocou, em seu parecer (fl. 89), o entendimento da Dra. ÂNGELA SILVA – – em artigo publicado na Revista de Direito Imobiliário n. 14: “Conceituadas legalmente as terras devolutas, é indispensável a sua identificação, através do processo discriminatório. (…) Para a identificação das terras devolutas segue-se o processo discriminatório, para separar o que é devoluto do que é particular” (pág. 51, primeira coluna).

[Também a plena disponibilidade jurídica das terras devolutas, entretanto, se subalterna à instrumentação discriminatória, para logo em razão de que nenhuma disposição pode afetar imóvel indeterminado. Ademais, essa condição jurídica a que se subordina o Poder Público não lhe atinge o poder de sujeição. Da mesma sorte, expropriado um imóvel, a inteireza de sua disponibilidade consecutiva reclama instrumento de adjudicação — ou concorrência da vontade do titular inscrito. Semelhante é o que se passa, na esfera do direito privado, com a sucessão mortis causa e a usucapião. Afinado com esse entendimento, o Decreto estadual n. 28.389, de 17 de maio de 1988, estabelece que “são legitimáveis as posses nas terras devolutas estaduais regularmente discriminadas…” (o negrito não é do texto legal)].

Correta, pois, já por esse primeiro fundamento – o de exibição do título formal discriminatório -, a recusa cartorária ao registro perseguido na espécie.

A jurisprudência parece não ter se desviado das claras balizas fixadas nos precedentes citados. Citem-se: →Ap. Civ. 11.938-0/6, Presidente Epitácio, j. 19.8.1991, DJ de 3.9.1991, rel. des. Onei Raphael; →Ap. Civ. 12.254-0/1, Presidente Epitácio, j. 19.8.1991, DJ de 3.9.1991, rel. des. Onei Raphael; Ap. Civ. 11.830-0/3, j. 19.8.1991, DJ de 4.9.1991, rel. des. Onei Raphael.

Mais recentemente, o mesmo C. Conselho decidiu, na →Ap. Civ. 20.322-0/6, Presidente Epitácio, j. 14.4.1994, DJ de 18.5.1994, rel. des. Antônio Carlos Alves Braga que os títulos que dão suporte à alienação da administração pública, ficam “sujeitos aos princípios ordinários que inspiram o Direito Registral. Impende que o imóvel (área maior ou parcela), cujo domínio se pretenda transferir ao particular por virtude da legitimação de posse, esteja antes inscrito como de propriedades do Poder Público disponente”. Ou seja, para que possa dispor, a que título for, a Administração deve ter o registro anterior em seu nome; deve ter título.

Já na →Ap. Civ. 70.973-0/7, São Paulo, j. 31.8.2000 (DJ de 11.10.2000), rel. des. Luís de Macedo, em caso análogo, o Eg. Conselho deixou assentado:

Com efeito, a Municipalidade, estribada no disposto no art. 64 da Constituição da República de 1891 e na legislação estadual decorrente, em especial nas leis est. 16, de 13.11.1891, 1.038, de 19.12.1906, 2.484, de 16.12.35 e 1, de 18.9.43, bem como na lei est. comp. nº 9/69 (antiga Lei Orgânica dos Municípios do Estado de São Paulo), afirma ser a titular do domínio do imóvel localizado na rua Loefgreen e objeto de permuta, considerada a genérica atribuição a estas pessoas jurídicas de direito público interno, os Municípios, do domínio relativo aos imóveis urbanos devolutos compreendidos num raio de seis quilômetros do marco central de seu território.

Não subsiste, contudo, na espécie, a disponibilidade sobre eventual direito real incidente sobre tal imóvel. Apesar de o domínio público não necessitar da inscrição para ter existência, não se tem noção efetiva de sua incidência e sua extensão, ausente qualquer indicação a tal respeito junto ao fólio real, o que, momentaneamente, sob pena de se criar uma situação de completa insegurança, inviabiliza o registro pretendido.

A Municipalidade não figura como titular do domínio inscrito e não poderá dispor de direito real sobre tais imóveis devolutos, enquanto não for promovida uma necessária ação discriminatória e restarem distintos e separados os imóveis dominicais, isto é, de domínio público e passíveis de serem alienados pela Municipalidade.

É necessário um provimento jurisdicional, expresso em sede de ação discriminatória, para que, com o advento do registro de carta de sentença, nasça a disponibilidade.

No mesmo sentido a →Ap. Civ. 612-6/5, Bragança Paulista, j. 22.2.2007, DJ de 16.5.2007, rel, des, Gilberto Passos de Freitas, cuja ementa é a seguinte:

Registro de Imóveis. Dúvida julgada procedente. Negativa de acesso ao registro de escritura pública de doação de gleba de terras tida como terra devoluta. Ausência de prévia inscrição, na serventia predial, do título de domínio do Poder Público decorrente de discriminação (administrativa ou judicial) da área. Inadmissibilidade por se tratar de condição inafastável para disponibilidade do bem. Modo originário de aquisição do domínio de terra devoluta que não dispensa o anterior registro do título dominial proveniente da discriminação, para futura transmissão. Princípios da disponibilidade e continuidade registrais que impedem o ingresso da escritura concernente à doação subsequente no fólio real. Recurso não provido.

Por fim, os tribunais superiores têm entendido, sem hesitações, que a ausência de registro no Ofício Imobiliário competente não induz a presunção de que o imóvel se ache incluído no rol das terras devolutas. No STF o →RE 86.234-MG, j. 12.11.1976, DJ de 31.12.1976, rel. min. Moreira Alves, cuja ementa é a seguinte:

EMENTA – Usucapião. Alegação de Estado membro de que cabe ao usucapiente o ônus da prova de que a gleba em causa não é terra devoluta, não bastando, para comprová-lo, o depoimento de testemunhas e a existência de indícios.

Inexiste em favor do Estado a presunção iuris tantum que ele pretende extrair do artigo 3º da Lei 601, de 18 de setembro de 1850. Esse texto legal definiu, por exclusão, as terras públicas que deveriam ser consideradas devolutas, o que é diferente de declarar que toda gleba que não seja particular é pública, havendo presunção iuris tantum de que as terras são públicas.

Cabia, pois, ao Estado o ônus da prova de que, no caso, se tratava de terreno devoluto. Recurso extraordinário não conhecido.

No STJ: →REsp 164.029, MG, j. 25.10.1999, DJ de 17.12.1999, rel. min. Barros Monteiro e →REsp 113.255-MT, j. 10.4.2000, DJ de 8.5.2000, rel. min. Ari Pargendler. REsp 964.223-RN, j. 18.10.2011, DJ de 4.11.2011, rel. min. Luís Felipe Salomão.

Regularização

Poderá ser de alguma utilidade à Municipalidade aproveitar as regras postas em vigor na Lei 11.977, de 2009 e, em São Paulo, pela Eg. Corregedoria Geral da Justiça de São Paulo no tocante à regularização de imóveis como os retratados neste processo. Trata-se do →Provimento CG 18/2012 que modificou o Capítulo XX, das Normas de Serviço da Corregedoria Geral da Justiça.

Era o que nos competia informar a Vossa Excelência – o que sempre fazemos com o devido respeito e acatamento.

SÉRGIO JACOMINO, Oficial.Tabela de Leis e Regulamentos