Quinto Registro de Imóveis de São Paulo

Processo 583.00.2001.306282-2 – Pedido de providências
Interessado: R.N.

Regularização fundiária.

Informação prestada em procedimento inaugurado pelo registrador Ricardo Nahat para instaurar a regularização fundiária de glebas urbanas a partir da iniciativa dos registros prediais.

Andamento:

• Processo 583.00.2001.306.282-2 – Regularização Fundiária – Facsímile do processo
• Processo 583.00.2001.306.282-2 – Regularização Fundiária – Informação do registrador
• Processo 000.01.306282-4 – regularização fundiária – sentença

MM. Juiz de Direito,

Em atenção à R. determinação de V. Excelência, exarada às fls. 184 dos autos, tenho a honra de expressar, respeitosamente, algumas considerações, aproveitando a generosa oportunidade que se nos abriu com este procedimento.

As sugestões que me permito oferecer visam ao enriquecimento do debate.

Por longos anos, participei ativamente de reuniões de especialistas que procuravam desvelar as razões que estavam a estimular a proliferação de parcelamentos irregulares, clandestinos e ilegais. Como conseqüência do fenômeno, uma parcela considerável da população já não titulariza qualquer direito em relação aos bens imóveis que ocupam, às vezes, há décadas.

Desde o advento da Lei 6.766, de 1979, este fenômeno vem se amplificando na Capital de São Paulo. Não se registram parcelamentos do solo urbano e as estatísticas nos revelam que parte expressiva da população vive à margem da cidade legal. Vale dizer, experimenta a situação de verdadeira exclusão socioeconômica pelo simples fato de não poder contar com um título que permite imediatamente garantir e defender comodamente a posse e dar lastro a seu patrimônio.

Estas pessoas vivem à margem do arco da legalidade, sem domicílio reconhecido, sem a plena disponibilidade dos seus bens e direitos, sem a possibilidade de obter crédito mais acessível e barato pelo oferecimento de garantias reais.

A alienação desses bens experimenta uma desvalorização notável pelo simples fato de que a sua aquisição não se pode consumar com o aporte de recursos do crédito imobiliário que exige, como se sabe, a garantia hipotecária do próprio bem para se viabilizar.

Sob a direção da Eg. Primeira Vara de Registros Públicos, muito se fez na Capital de São Paulo nas décadas de 70 e 80, para minorar esta situação. Foram iniciativas muito originais e criativas – e o que é mais importante: realizaram-se sem colocar em risco a segurança jurídica e os interesses públicos.

Analisando o processado nestes autos, verifica-se a meritória iniciativa do colega Dr. R.N que se propõe a dar um passo inicial para a almejada regularização fundiária e a inclusão social de milhares de concidadãos paulistanos que ainda não lograram regularizar seus títulos.

Foi muito bem lembrado o fato de que a regularização fundiária se constitui em um fenômeno complexo, que envolve o concurso de vários atores e instituições. Tal processo vai desde a perfeita identificação e qualificação do ocupante e do imóvel, e de seus títulos aquisitivos, passando pela atuação do administrador público, pelo urbanista, pelo Poder Judiciário, Ministério Público, chegando finalmente ao registrador.

Muito embora se reconheça a complexidade do fenômeno, as etapas, interdependentes, não necessitam ser ultrapassadas obedecendo-se a um script rigoroso e imutável. É possível transpor tais etapas, e ainda vencer obstáculos, com criatividade e segurança. A questão é: como?

1. Regularizar o coração de São Paulo?

O Dr. R.N em várias passagens anota a circunstância de que a circunscrição imobiliária sob sua responsabilidade não abrange áreas sensíveis ambientalmente falando. Vale dizer, são áreas que se não acham em região de mananciais, não são imóveis rurais, tampouco, parcelas que já não estejam integradas à malha citadina. Não há necessidade, segundo nos informa, de abertura de logradouros, nem de prolongamento de vias públicas. São áreas perfeitamente regularizáveis, que se acham totalmente urbanizadas (fls. 101 e 185).

Estamos diante de uma fração importante da regularização: prepondera aqui a necessidade de regularização fundiária, de fundus, apontando para o sentido de regularização dos direitos de propriedade imobiliária, ultrapassada, já, a regularização urbanística que se estima necessária e precedente na mor parte dos casos e que se não aplica no caso do 14º Registro de Imóveis.

O Dr. VENÍCIO ANTÔNIO DE PAULA SALLES, quando Juiz-Titular da VRPSP, tocou no ponto na Ordem de Serviço n. 5, de 1/1/2005:

A regularização fundiária que se expressa pela titulação dominial e pela urbanização, tem como desafio a regularização dos parcelamentos regularizáveis, lançados no solo sobre glebas precariamente descritas e delimitadas por vetustas transcrições”.

“A meta, que é constitucional, e compõe a orientação da Ordem de Serviço, é conferir efetivamente PRIORIDADE ao interesse da cidade, ao interesse coletivo de melhor organizar os espaços urbanos de São Paulo, enfim, de dar aplicação prática à função social”.

“Esta meta impõe que as deficiências TABULARES reveladas na descrição das antigas glebas não obstruam a regularização do parcelamento. O erro, o desvio ou a imprecisão presente no fólio real, não pode inibir que o parcelamento perfeitamente descrito e apresentado em planta da PMSP deixe de conquistar o acesso registral”.

Contudo, definido o objetivo maior, para que se possa fazer a regularização dessas áreas, é preciso determinar um ponto de partida. E o registrador sugere uma opção: que se comece por analisar cada quadra fiscal, procedendo-se à abertura das matrículas correspondentes e titulando-se os moradores que possuam documentos que lhes confiram direitos relativos ao imóvel – compromissos, cessões, promessas de cessões etc.

O que nos informa é que seria possível identificar as parcelas, por meio do cadastro da Municipalidade de São Paulo, buscando-se a caracterização física do lote ou terreno (especialização) a partir das quadras fiscais. A partir de diligências levadas e efeito no acervo do próprio Registro, com apoio da documentação dos possíveis interessados, seria inaugurada uma cadeia dominial aperfeiçoada e segura.

2. Problemas à vista

a) Legitimação e rogação

Neste ponto, gostaria de realçar a advertência feita pelo registrador e Presidente da ARISP, Dr. FLAUZILINO ARAÚJO DOS SANTOS: impera, em nosso direito registral, o princípio de rogação ou instância, que reza não agir o registrador sponte propria, nem proceder a atos de registro sem o impulso do interessado (art. 13, II, da LRP).

Mesmo se relevando o fato de que o art. 217 da Lei de Registros Públicos facultar a “qualquer pessoa” a provocação do registro, é preciso estabelecer uma estratégia para dar legitimidade ao pleito de regularização. O procedimento envolve, como se sabe, uma pletora de direitos e deveres que ostentam um nítido caráter coletivo.

É conhecida a matriz formal e individualista dos Registros Públicos que nos pode levar a becos sem saída nesse labirinto de megalópoles contemporâneas que vicejam na ilegalidade.

Quem poderá colocar em marcha o mecanismo da regularização?

Em primeiro lugar, a própria Municipalidade. Ela está legitimada para defender os interesses dos adquirentes de lotes em parcelamentos (loteamento ou desmembramento) não autorizados ou executados sem observância das determinações do ato administrativo de licença (art. 40 da Lei 6.766, de 1979). As Normas de Serviço da Eg. Corregedoria-Geral de Justiça de São Paulo (item 152 e seguintes do Cap. XX) contemplam a hipótese.

A regulamentação administrativa da regularização fundiária prevê que o processo possa ser desencadeado pelos adquirentes dos lotes (item 152, Cap. X, das NSCGJSP) e pelos próprios loteadores (item 153 das mesmas Normas). Além disso, as regras de regularização se aplicam às hipóteses de parcelamentos anteriores ou posteriores à referida Lei 6.766, de 1979, o que dá calço às sugestões do 14º Registrador.

“Não se aplicam os artigos 18 e 19, da Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, aos registros de loteamentos ou desmembramentos requeridos pelas Prefeituras Municipais ou, no seu desinteresse, pelos adquirentes de lotes, para regularizar situações de fato já existentes, sejam elas anteriores ou posteriores àquele diploma legal” (g.n.).

Regularização pelos interessados e pela ARISP

Como se viu, o pedido poderá ser formulado pelos próprios adquirentes.

Essa extensão do alcance da norma federal se originou das exitosas experiências paulistanas, levadas a efeito pela Primeira Vara de Registros Públicos de São Paulo.

Ainda recentemente, a Municipalidade intentou a estimulação de constituição de associações com propósitos específicos – parodiando a nominação de empresas homônimas – para que pudessem representar a comunidade nos complexos processos judiciais – ações de usucapião, retificações de registro, adjudicações etc. – e para o fim de promover a regularização fundiária administrativa.

Se reconhecermos a legitimidade de tais associações para figurar no pólo ativo ou passivo nas demandas que envolvam interesses sociais difusos, por qual razão não seriam admitidas para dar impulso às regularizações administrativas?

Em suma: a Prefeitura, os próprios interessados, associações constituídas com propósito específico, o próprio parcelador têm legitimidade para instar o procedimento de regularização fundiária.

Aqui chegamos ao ponto: o registrador terá legitimidade para instaurar um procedimento de regularização?

Entendo que sim, em termos.

É cediço que a regularização fundiária é a chave para a inclusão socioeconômica de parcelas significativas da população metropolitana. Trata-se, ao final e ao cabo, de conferir direitos que ostentam nítido cunho social, concretizando a função social da propriedade e da cidade (art. 182 da CF).

A ação de regularização deve estar integrada aos planos e projetos de desenvolvimento urbano, devendo sua implementação envolver não só a administração pública, mas a população e as associações representativas dos vários segmentos da comunidade, entre as quais podem ser alistadas as representativas de registradores, como é o caso da ARISP.

Tal concentração de esforços e iniciativas, envolvendo a população e as entidades, é preceito constitucional (art. 29, XII) e uma das diretrizes consagradas no Estatuto da Cidade (art. 2º, II, III, XIV e XVI c.c. art. 4, V, “q”, §§ 2º e 3º c.c. art. 45 da Lei 10.257, de 2001) e visam ao “pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana”.

“Importa observar” – diz LIANA PORTILHO MATTOS – “que por trás dessas diretrizes encontra-se a noção de que a esfera pública não se reduz – e não pode ser reduzida – à esfera estatal”. (Estatuto da Cidade comentado. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002, p. 89).

Sobre o preceito constitucional referido (art. 29, XII), explica-nos TOSHIO MUKAI que a participação popular não se esgota na elaboração do plano diretor, mas se mantém nas fases de execução do plano:

“Em nosso entender, qualquer que seja a forma de participação da comunidade no planejamento municipal, alguns requisitos não poderiam ser deixados de lado: a) a representatividade popular só se pode dar por intermédio de associações; b) a participação da comunidade não é somente em relação à elaboração do plano: ela abrange todo o processo de sua formulação, desde os diagnósticos, eleição de políticas, fixação das metas e diretrizes, aprovação do anteprojeto e, após a edição da lei, sua regulamentações (leis e decretos) e a execução do plano propriamente dito”. (O estatuto da Cidade. São Paulo: Saraiva, 2001, p.42).

A própria Lei 6.766, de 1979, traz um obscuro preceito que deve ser interpretado no sentido de viabilizar a regularização. É o artigo 53-A, incluído pela Lei 9.785, de 29 de janeiro de 1999.

Art. 53-A. São considerados de interesse público os parcelamentos vinculados a planos ou programas habitacionais de iniciativa das Prefeituras Municipais e do Distrito Federal, ou entidades autorizadas por lei, em especial as regularizações de parcelamentos e de assentamentos.

Parágrafo único. Às ações e intervenções de que trata este artigo não será exigível documentação que não seja a mínima necessária e indispensável aos registros no cartório competente, inclusive sob a forma de certidões, vedadas as exigências e as sanções pertinentes aos particulares, especialmente aquelas que visem garantir a realização de obras e serviços, ou que visem prevenir questões de domínio de glebas, que se presumirão asseguradas pelo Poder Público respectivo.

A Associação que congrega registradores paulistanos poderia promover estudos de casos concretos, suscetíveis de regularização, submetendo-os à superior direção de Vossa Excelência para consumação dos nobres objetivos que motivaram a representação do colega registrador.

Procedendo-se como sugere o Dr. R.N, formado o procedimento, a documentação seria submetida a Vossa Excelência.

A Municipalidade e o Estado, quando o caso, serão chamados a participar do procedimento que seria instaurado na Vara de Registros Públicos, nos termos do item 152 das referidas Normas de Serviço.

Não haveria necessidade de alteração das Normas de Serviço se os interessados na regularização afinal manifestassem o seu interesse. Notificados para aquiescer com a regularização, apresentariam seus títulos que poderão servir para a consagração dos seus direitos de propriedade.

b) Especialização objetiva

Outro grande problema se relaciona com o divórcio que amiúde se verifica entre a situação jurídica do imóvel e sua determinação física. O cadastro não guarda correspondência com o Registro e vice-versa.

Esta deficiência histórica – que certamente deve ser reputada aos cadastros – levou a uma série de confusões a respeito da função de cada uma dessas instituições (cadastro e registro).

O cadastro é o inventário público de bens concernentes a parcelas territoriais, baseado no levantamento físico dos seus limites (definição da FIG – Federação Internacional de Geômetras). Já o Registro é a instituição encarregada de prover a publicidade organizada, atualizável e permanente da situação jurídica dos bens imóveis. Aquele se encarrega da determinação física das parcelas, utilizando-se de instrumentos geodésicos; este atua na definição da situação jurídica do bem.

O grande desafio da gestão territorial é justamente aproximar uma de outra instituição, finalidades que vêm sendo perseguidas desde o século XIX e que, a partir de 2001, ao menos para os imóveis rurais, começou a apresentar certos resultados com o advento da Lei 10.267, de 2001.

Com relação aos imóveis urbanos, a interconexão dos Registros com os Cadastros – ao menos na cidade de São Paulo – ensaia tímidos passos.

O marco inicial na Capital se deu há mais de dez anos, com a celebração de convênio envolvendo a Prefeitura Municipal de São Paulo, o Tribunal de Justiça do Estado e os registradores prediais da Capital, representados pela ARISP, firmado a 10 de dezembro de 2001 e ratificado a 20 de março de 1997.

O acordo previa a troca de dados e especialmente o fornecimento de cópias das quadras fiscais e de setor-quadra-lote (SQL).

A utilização destes dados é justamente o que sugere o Dr. R.N neste procedimento.

As plantas “AU”, referidas na informação do Dr. JOSÉ FERNANDO FERREIRA BREGA (fls. 29) e aludidas na do Dr. CARLOS HENRIQUE PEREIRA LISO (fls. 33) poderiam ser de excepcional valia para orientar os procedimentos de determinação e especialização dos lotes, superando, em qualidade e precisão, as plantas da quadras fiscais (SQL) referidas pelo representante.

A utilização de dados cadastrais para subsidiar os programas de regularização fundiária parece ser uma tendência da legislação pátria. Vale a pena lançar um olhar atento sobre o que dispõe a Lei 11.481, de 2007, que prevê a demarcação administrativa de terrenos para regularização fundiária de interesse social.

Alterando o Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946 (art. 18-A), a regularização fundiária, a cargo da União, prevê um procedimento célere e desburocratizado de matriculação dos bens imóveis da União pela demarcação administrativa.

Os procedimentos de verificação de existência de direitos colidentes e contraditórios e o processamento da regularização ocorrem no próprio Registro.

É bem certo que a lei se aplica aos imóveis da União e nas condições especialíssimas que constituem esse singular micro-sistema. Mas a regularização fundiária administrativa é realidade em São Paulo há décadas e pode ser repaginada para fazer frente às exigências atuais.

O modelo consagrado pelo Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, bem pode servir de referência aos procedimentos que tenham curso na E. Primeira Vara de Registros Públicos.

A especialização objetiva dos bens pode encontrar apoio nas plantas AU e servir de fundamento a pedidos cumulados de regularização com retificação de registro. Isto é, se as plantas efetivamente forem disponibilizadas pela Prefeitura, já que prometidas à Primeira Vara de Registros Públicos, até hoje não tivemos notícia de que tenham sido distribuídas aos Registros Prediais da Capital e à própria Vara.

As plantas AU, e seus dados restituídos em bases georreferenciadas, poderiam ser acessados pela internet, com racionalização de custos e tempo.

Em suma, os dados subministrados pelas plantas cadastrais e outros elementos gráficos que integram a base geodésica do Município poderiam ser utilizados para um programa de regularização fundiária presidido por Vossa Excelência.

c) Aprovação do Estado

A Procuradoria do Estado emitiu parecer, de lavra da Dra. THEREZA CHRISTINA RICCÓ DELLA SANTA, Procuradora do Estado, no sentido de que a regularização não poderia ser processada pela Primeira Vara de Registros Públicos de São Paulo (fls. 66 dos autos, item 13). Segundo a chefe de consultoria jurídica, malgrado o fato de a Lei 6.766, de 1979 (art. 13) ter sido alterada, não se retirou ao Estado a competência concorrente de aprovar os parcelamentos ou regularizações.

Mais recentemente, em decorrência do advento do Decreto Estadual 52.050, de 13 de agosto de 2007, foi criado o Programa Cidade Legal, que prevê a criação de um Comitê de Regularização no âmbito da Secretaria da Habitação e a celebração de acordos de cooperação técnica entre os municípios e o Estado.

O tal decreto motivou uma pequena alteração nas Normas de Serviço da Eg. Corregedoria-Geral de Justiça do Estado de tal modo que as aprovações de órgãos e secretarias de Estado deverão ser previamente alcançadas, salvante as hipóteses de inclusão no Programa Cidade Legal, quando então “ter-se-á como presumida a observância de todas as orientações dadas pelo Comitê Estadual de Regularização” (Processo CG 11287/2007, fls. 180-1).

“Insista-se, por derradeiro, a fim de evitarem-se dúvidas, que a orientação ora estabelecida está restrita às regularizações de parcelamentos do solo e núcleos habitacionais urbanos inseridas no Programa Estadual de Regularização de Núcleos Habitacionais – Cidade Legal, do Decreto Estadual n. 52.052/2007. Para os demais empreendimentos, regularizados fora do referido Programa, aplicam se integralmente as normas vigentes, sobretudo as dos itens 152 a 155, 216 e 217, do Capítulo XX do Tomo II das NSCGJ”. (fls. 181).

Concluindo, a aprovação estadual é de rigor.

Considerando-se o fato de que o Município de São Paulo não tem interesse na celebração do convênio previsto no Decreto Estadual 52.050, de 13 de agosto de 2007 (fls. 145 dos autos), os procedimentos de regularização devem se pautar pelos itens 152 a 155 das NSCGJSP.

De qualquer modo, o item 152.1 das NSCGJSP já prevê a audiência dos órgãos estaduais encarregados da aprovação de projetos de parcelamentos e regularizações, o que não representará grandes dificuldades.

d) Custos da regularização e sanção premial

Acaba de ser sancionada a Lei Estadual 13.290, de 22.12.2008 (D.O.E. de 23.12.2008), que diminuiu drasticamente os valores de custas e emolumentos cobrados para o registro da regularização fundiária.

O que se pode divisar, a partir dos elementos que se colhem da lei aprovada, o custo da regularização fundiária não representará um fator de inibição da iniciativa.

Como registrador, a minha tendência, como a de muitos de meus colegas, é centrar o foco nos aspectos relacionados ao núcleo da regularização, dita fundiária – fundus est omne quidquid solo tenetur -, o que, por fenômeno de antonomásia, nos remete sempre à idéia de regularização fundiária registrária, tendo por objeto material os direitos relativos à propriedade e as acessões urbanas. Os aspectos jurídicos sempre absorvem a reflexão daqueles que estudam o fenômeno, mesmo quando o assunto se relaciona estritamente à regularização urbanística.

Mas algo sempre remanesce como uma espécie de núcleo duro a equacionar a regularização fundiária. Organizamos e classificamos os efeitos do fenômeno da manifestação da vontade e do interesse juridicamente tutelado em sofisticados modelos teóricos, mas não abarcamos inteiramente o conteúdo do tal interesse legitimário. A vontade, como impulso da mutação jurídica, está localizada muito além das fronteiras do mundo conhecido do Direito. Hic sunt leonis!

O que impulsiona as pessoas a ingressar (ou não) no arco da legalidade formal?

Sabemos que ser “ilegal” é “legal”, nos vários sentidos que a frase encerra. Tanto a tutela judicial da posse, bastante efetiva, aliás, desvestida dos complexos direitos que se armam a partir de justos títulos, quanto as vantagens econômicas que se auferem tão-só por manter-se alguém alheio ao contrato social que envolve, logicamente, um plexo de direitos e obrigações, tudo isso compõe as peças desse difícil jogo da regularização.

Ser “ilegal” é “legal”, dá visibilidade política e rende contratos de assessoria jurídico-popular, além de vantajosos instrumentos celebrados como espécie de homologação paralegal.

Sempre volto ao mesmo ponto: como trazer essas pessoas para a legalidade, já que se quedar à margem do Registro pode representar um excelente negócio?

No curso da elaboração destas informações, fui despertado por uma matéria publicada no jornal eletrônico Capital News, intitulada “Indígenas trocam declaração da FUNAI por registro civil”.

A matéria noticia que os indígenas estão trocando a declaração da FUNAI pelo Registro Civil. Diz MARGARIDA NICOLETTI, coordenadora regional da FUNAI, que os índios estão, cada vez mais, procurando os registros civis.

Qual a razão fundamental desse comportamento?

O jornal nos dá algumas pistas ao referir que a “medida garante aos indígenas serviços que exigem o documento, como abertura de contas em banco, matrículas na faculdade e emissão da carteira de motorista”.

A coordenadora regional da FUNAI resvala no núcleo do problema, ao identificar, nesta tendência, a manifestação de vontade orientada como um verdadeiro ato afirmativo de cidadania. Declara que “cada vez mais os índios estão procurando estes serviços, que são direitos de todos os brasileiros”.

Mas os índios não buscam mais direitos do que as vantagens que deles sensivelmente derivam. Trata-se de um elementar cálculo econômico. O Registro Civil representa a satisfação de interesses na obtenção de vantagens econômicas cujos sinais visíveis – abertura de contas em bancos, matrículas na faculdade, carteiras de motorista etc. – são um índice expressivo. O não-registro passa a ser visto como um obstáculo à realização de interesses econômicos.

No final, são estes atrativos que dão alento a campanhas nacionais para debelar o subregistro – não o vazio discurso de afirmação jurídico-política.

Voltando ao nosso tema, qual a vantagem econômica que o cidadão poderia auferir com a regularização fundiária?

A regularização envolve, muitas vezes, investimentos muito superiores às forças econômicas da comunidade, razão pela qual se estima imprescindível a atuação da Administração Pública.

Mas há casos – como os notados pelo registrador promovente da representação – em que a regularização não depende da Administração Pública – seja porque simplesmente não lhe interessa, seja porque a Administração não pode abarcar o universo da microinformalidade sideral representada pela marginalidade jurídica de pequenos proprietários que povoam as grandes cidades.

O universo da irregularidade abarca tanto os terrenos parcelados quanto as unidades autônomas de edifícios construídos no centro da Capital.

Estes pequenos proprietários estão localizados no coração da cidade, centro de São Paulo, acomodados em condomínios instituídos nas décadas de 40 e 50 e que sofreram a desgraça – dela ainda padecem! – de se instrumentalizarem as vendas com base em contratos particulares de compromisso de compra e venda, cessões, promessas de cessões, etc. Está mais do que provado que tais contratos são a rota do inferno fundiário.

Começo a suspeitar de que qualquer iniciativa de regularização fundiária somente poderá ter algum êxito se a Administração puder oferecer um estímulo econômico a esta população marginalizada – a exemplo do que o Registro Civil representou para os índios.

Chego a pensar que a lei urbanística deveria conceber uma sanção premial a todos aqueles que se empenhassem na regularização de sua situação dominial. Sanção que é a conseqüência, favorável ou desfavorável, que decorre do cumprimento ou transgressão de uma norma. Ou, como prefere o Aurélio, “pena ou recompensa com que se tenta garantir a execução de uma lei”.

Voltando ao tema, bem caberia a estatuição de uma sanção premial para o cumprimento da regra da obrigatoriedade do registro que vem claramente estabelecida no art. 13 c.c. art. 169 c.c. art. 244 da Lei 6.015, de 1973.

Enfim, agora que o Município de São Paulo instituiu mais um imposto sobre os notários e registradores paulistanos, talvez seja o momento de a Prefeitura tomar a iniciativa de regularizar a situação de milhares de paulistanos que estão à margem do sistema econômico.

2. Perspectivas da regularização em São Paulo

Voltamos ao ponto inicial que é a proposta original formulada pelo Dr. R.N: pode o registrador protagonizar a deflagração de um procedimento de regularização fundiária?

O Município de São Paulo (fls. 29, 32 e 124), a Consultoria Jurídica da SEHAB (fls. 64 passim) e o próprio Ministério Público (fls. 138 e 149) expressam opinião favorável, sub modus.

Em síntese, indicam que a iniciativa deve se resumir ao envio de documentação necessária e à prestação de informações, quando instado o Registrador. O Ministério Público manifesta a sua concordância, desde que haja regulamentação da Eg. Corregedoria-Geral de Justiça de São Paulo.

Traçado assim o quadro deste procedimento, peço vênia a Vossa Excelência na proposição de algumas medidas a serem eventualmente enfeixadas num amplo esforço a envolver as várias instâncias da Administração Pública e os Registros Imobiliários, sob a presidência de Vossa Excelência, para colimar a regularização fundiária na Capital de São Paulo.

Em primeiro lugar, o Decreto Estadual 52.052, de 2007, previu, em seu artigo 5º, que, para integrar o Comitê de Regularização, poderão ser convidados representantes de entidades com o fim de participar das reuniões do dito Comitê. Representantes de notários e registradores já integram o GRAPROHAB, sem direito a voto, nos termos do art. 2º, §§ 3º e 4º do Decreto 52.053, de 2007.

Como se vê, a participação de entidades e pessoas alheias à Administração Pública direta, concentrando esforços quando estejam envolvidas com a problemática da regularização fundiária e ordenação do solo, cumpre uma das diretrizes consagradas no Estatuto da Cidade (art. 2º, II e XIV c.c. art.45 da Lei 10.257, de 2001).

É bem certo que o GRAPROHAB já não aprova projetos de regularização fundiária e que o Município de São Paulo não manifesta interesse em participar do Comitê de Regularização criado pelo Governo do Estado de São Paulo, de modo que a participação dos registradores, por essa via, ficaria, em tese, prejudicada.

Contudo, estes profissionais, representados pelas suas entidades de classe, poderiam desencadear ações positivas que visassem à regularização fundiária. Tais profissionais podem emprestar uma inestimável contribuição, já que detêm um acervo valioso para análise de aspectos relacionados aos imóveis e seus direitos. Igualmente, têm expertise na lida diuturna com os problemas fundiários e direitos relativos à propriedade urbana.

Poder-se-ia criar, no âmbito da ARISP, um Comitê de Regularização, que homologamente à iniciativa governamental, poderia desencadear procedimentos tendentes a regularizar fundos nos moldes preconizados pelo registrador Dr. R.N.

Quais poderiam ser as vantagens da iniciativa?

Em primeiro lugar, economia de escala. Criado um Comitê de Regularização na ARISP, vislumbram-se algumas vantagens:

a) Padronização e estereotipação de procedimentos para formação dos pedidos.

b) Constituição de grupo de estudos, visando propor à superior consideração de Vossa Excelência e da Corregedoria-Geral de Justiça medidas concretas para contribuir com a regularização.

c) Alocação de recursos humanos e materiais para conferir maior celeridade e eficiência ao processo. Economia de escala.

d) Edição e publicação de material de informação e apoio para iniciativas de regularização fundiária.

e) Apoio a associações de moradores.

f) Sistema de informação e orientação via Internet.

Fica lançada a idéia.

À guisa de conclusão, sumarizo as minhas sugestões:

a) O procedimento de regularização fundiária poderia ser instaurado por iniciativa do Registrador ou de sua entidade representativa (ARISP), nos termos dos itens 152 e seguintes as Normas de Serviço da Eg. Corregedoria Geral de Justiça de São Paulo. O procedimento teria a direção e presidência da E. Primeira Vara de Registros Públicos de São Paulo.

b) A legitimação do registrador (e da ARISP) pode ser encontrada na Constituição Federal (art. 29, XII), nas diretrizes consagradas no Estatuto da Cidade (art. 2º, II, III, XIV e XVI c.c. art. 4, V, “q”, §§ 2º e 3º c.c. art. 45 da Lei 10.257, de 2001) na Lei 6.766, de 1979 (art. 40 c.c. art. 53-A), em cotejo com as Normas de Serviço da Eg. Corregedoria Geral de Justiça (item 152 e seguintes).

c) A regularização poderia envolver áreas parceladas ou submetidas a regime condominial. Sobre esta última, poderia envolver o estudo de cada condomínio que se acha em situação irregular, com “contratos de gaveta” que se multiplicam à margem do Sistema Registral.

d) A especialização objetiva do imóvel poderia ser feita a partir de bases cadastrais da Municipalidade – quadras fiscais e principalmente planta “AU”.

e) Criação de um Comitê de Regularização Fundiária na ARISP, com caráter institucional, contando com o apoio e orientação da E. Vara de Registros Públicos de São Paulo e E. Corregedoria-Geral de Justiça de São Paulo. A ARISP funciona há décadas como instância intermédia entre a Administração e os registradores (item 146 e seguintes das NSCGJSP).

f) Ao lado de incentivo tributário – consistente na redução drástica dos emolumentos (PL 1506, aguardando a sanção governamental) – poder-se-iam conceber mecanismos de sanção premial para iniciativas de regularização. A Administração Pública deve ser positiva nessas medidas.

Estas são as sugestões que lanço ao debate, estimulado pela oportunidade que Vossa Excelência nos concede para colaborar com tão importante tema como é a regularização fundiária.

Aproveito para reiterar à Vossa Excelência meus protestos de estima e consideração, desejando um 2009 pleno de alegrias e realizações.

São Paulo, 22 de dezembro de 2008.

SÉRGIO JACOMINO, Registrador.

Lei do ESTADO DE SÃO PAULO nº 13.290, de 22.12.2008 – D.O.E.: 23.12.2008.

Dispõe sobre os emolumentos por atos praticados pelos serviços notariais e de registro, na forma que especifica.

O GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO:

Faço saber que a Assembléia Legislativa decreta e eu promulgo a seguinte lei:

Artigo 1º – Esta lei dispõe sobre custas e emolumentos por atos praticados pelos serviços notariais e de registro referentes à regularização fundiária nas áreas de interesse social e aos empreendimentos efetuados na execução de programas de habitação de interesse social para o atendimento à população de baixa renda.

Artigo 2º – Fica revogado o item 1.1 e ficam acrescentados o item 14 e seus subitens à Tabela II (dos Ofícios de Registro de Imóveis) anexa à Lei nº 11.331, de 26 de dezembro de 2002, com a seguinte redação:

“14 – Os empreendimentos habitacionais de interesse social terão o seguinte tratamento:

14.1 – Sendo o registro do parcelamento de solo ou da instituição do condomínio protocolizado até a data de 31 de dezembro de 2013, assim iniciados os procedimentos de regularização, o registro do primeiro título aquisitivo de imóvel em favor de beneficiário de regularização fundiária de interesse social, promovida no âmbito de programas de interesse social, sob gestão de órgãos ou entidades da administração pública direta ou indireta em área urbana ou rural, cujo objetivo social seja a regularização fundiária de áreas por eles ocupadas, independentemente do número de atos a serem praticados, sua natureza e valor do negócio jurídico, ficando isentas todas as custas e emolumentos referentes aos atos anteriormente praticados para tal finalidade, tais como registro de parcelamento, averbação de construção, instituição de condomínio, abertura de matrícula e demais atos.

R$ 60,00 R$ 17,05 R$ 12,63 R$ 3,16 R$ 3,16 R$ 96,00

14.2 – Registro da alienação de imóvel e de correspondentes garantias reais, em empreendimento habitacional de interesse social, promovidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo – CDHU, Companhia Metropolitana de Habitação – COHAB, sociedade de economia mista ou empresa pública, independentemente do número de atos a serem praticados.

R$ 100,00 R$ 28,42 R$ 21,06 R$ 5,26 R$ 5,26 R$ 160,00

14.3 – No registro da primeira alienação de imóvel e de correspondentes garantias reais em empreendimento habitacional de interesse social executado em parceria público-privada ou por associações e cooperativas habitacionais, localizado em Zona Especial de Interesse Social – ZEIS ou de outra forma definido pelo Município como de interesse social, relativo a imóvel cujo valor não seja superior a 4.705 (quatro mil setecentos e cinco) Unidades Fiscais do Estado de São Paulo – UFESP.

R$ 100,00 R$ 28,42 R$ 21,06 R$ 5,26 R$ 5,26 R$ 160,00

14.4 – No registro da primeira alienação de imóvel e de correspondentes garantias reais em empreendimento habitacional cuja aquisição tenha sido financiada com recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS, relativo a imóvel cujo valor não seja superior a 6.000 (seis mil) UFESP.

R$ 120,00 R$ 34,10 R$ 25,26 R$ 6,32 R$ 6,32 R$ 192,00

14.5 – No registro da alienação de imóvel e de correspondentes garantias reais, financiado com recursos do FGTS, à exceção do item 14.4, será cobrado conforme o item 1 da tabela, com redução de 50% (cinqüenta por cento).

14.6 – No registro da primeira alienação de imóvel e de correspondentes garantias reais em empreendimento habitacional de interesse social localizado em Zona Especial de Interesse Social – ZEIS, ou de outra forma definido pelo Município como de interesse social, relativo a imóvel cujo valor não seja superior a 4.705 (quatro mil setecentos e cinco) UFESP.

R$ 120,00 R$ 34,10 R$ 25,26 R$ 6,32 R$ 6,32 R$ 192,00”

Artigo 3º – Ficam acrescentados os itens 1.2, 1.3 e 1.4 na Tabela I (dos Tabelionatos de Notas) anexa à Lei nº 11.331, de 26 de dezembro de 2002, com a seguinte redação:

“1.2 – Se a escritura pública instrumentalizar o primeiro título aquisitivo de imóvel em favor de beneficiário de regularização fundiária de interesse social, promovida no âmbito de programas de interesse social, sob gestão de órgãos ou entidades da administração pública direta ou indireta em área urbana ou rural, sempre independentemente do número de atos a serem praticados, sua natureza e valor do negócio jurídico.

R$ 60,00 R$ 17,05 R$ 12,63 R$ 3,16 R$ 3,16 R$ 0,60 R$ 96,60

1.3 – Se a escritura pública instrumentalizar o contrato de aquisição e correspondentes garantias reais, que tenham por objeto imóvel financiado com recursos do FGTS ou integrante de programa habitacional de interesse social promovidos, total ou parcialmente, pela CDHU, COHAB, sociedades de economia mista, empresas públicas e empreendimentos habitacionais de interesse social, localizado em Zona Especial de Interesse Social – ZEIS, ou de outra forma definido pelo Município como de interesse social, executado em parceria público-privada ou por associações de moradia e cooperativas habitacionais, independentemente do número de atos a serem praticados, sua natureza e valor do negócio jurídico.

R$ 100,00 R$ 28,42 R$ 21,06 R$ 5,26 R$ 5,26 R$ 1,00 R$ 161,00

1.4 – Se a escritura pública instrumentalizar a primeira alienação imobiliária e eventual hipoteca, alienação fiduciária ou outra garantia real em empreendimento habitacional de interesse social, localizado em Zona Especial de Interesse Social – ZEIS, ou de outra forma definido pelo Município como de interesse social, relativo a imóvel com valor não superior a 4.705 (quatro mil setecentos e cinco) UFESP, sempre independentemente do número de atos a serem praticados, sua natureza e valor do negócio jurídico.

R$ 120,00 R$ 34,10 R$ 25,26 R$ 6,32 R$ 6,32 R$ 1,20 R$ 193,20”

Artigo 4º – Ficam revogados os itens 1.6.1 e 1.6.2 das Notas Explicativas da Tabela I (dos Tabelionatos de Notas) anexa à Lei nº 11.331, de 26 de dezembro de 2002.

Artigo 5º – Ficam acrescentados os itens 2.1 e 15 na Tabela II (dos Ofícios de Registro de Imóveis) anexa à Lei nº 11.331, de 26 de dezembro de 2002, com a seguinte redação:

“2.1 – Considera-se averbação com valor aquela referente à fusão, cisão ou incorporação de sociedades, cancelamento de direitos reais e outros gravames, bem como a que implica alteração de contrato, da dívida ou da coisa, inclusive retificação de área, neste caso tomando-se como base de cálculo o valor venal do imóvel.

15 – Tratando-se de informação eletrônica na norma de visualização das imagens de fichas de matrícula ou de outro documento arquivado: 30% (trinta por cento) do valor da certidão.”

Artigo 6º – Nos atos que envolvam a aquisição do terreno pelo empreendedor, retificação, registro de parcelamento do solo, incorporação, averbação da construção, instituição de condomínio ou parcelamento do solo, relativos a empreendimentos de interesse social promovidos pela CDHU ou COHAB, empresa pública, sociedade de economia mista, ou promovido por cooperativa habitacional ou associação de moradores, serão as custas e emolumentos dos oficiais de registro de imóveis e dos notários reduzidos em 75% (setenta e cinco por cento).

Artigo 7º – Nos atos que envolvam a aquisição do terreno pelo empreendedor, retificação, registro de parcelamento de solo, incorporação, averbação da construção, instituição de condomínio ou parcelamento do solo, relativos a empreendimentos de interesse social localizado em Zona Especial de Interesse Social – ZEIS, ou de outra forma definido pelo Município como de interesse social, serão as custas e emolumentos do Registro de Imóveis e do Tabelião de Notas reduzidos em 50% (cinqüenta por cento).

Artigo 8º – Fica acrescentada como Nota ao item 11, na Tabela II (dos Ofícios de Registro de Imóveis) anexa à Lei nº 11.331, de 26 de dezembro de 2002, com a seguinte redação:

“Nota: Certidões, sob qualquer forma, que objetivem unidade habitacional integrante de programa habitacional de interesse social, localizado em Zona Especial de Interesse Social – ZEIS, ou de outra forma definido pelo Município como de interesse social:

R$ 8,00 R$ 2,28 R$ 1,68 R$ 0,42 R$ 0,42 R$ 12,80”

Artigo 9º – Fica autorizado à Secretaria de Estado de Habitação, respeitados os limites orçamentários e dotações próprias a serem criadas ou suplementadas se preciso, pagar total ou parcialmente, em caráter de subsídio, as custas e emolumentos previstas nos itens 14.1, 14.2 e 14.3, ora acrescidos à Tabela II (dos Ofícios de Registro de Imóveis) anexa à Lei nº 11.331, de 26 de dezembro de 2002 e nos itens 1.2 e 1.3, ora acrescidos à Tabela I (dos Tabelionatos de Notas) anexa à Lei nº 11.331, de 26 de dezembro de 2002.

Parágrafo único – Da mesma forma e respeitados os respectivos orçamentos, poderão as Prefeituras Municipais efetuar os pagamentos previstos no “caput” deste artigo, obedecidas as mesmas condições.

Artigo 10 – Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

Palácio dos Bandeirantes, 22 de dezembro de 2008.

JOSÉ SERRA
Luiz Antônio Guimarães Marrey
Secretário da Justiça e da Defesa da Cidadania
Mauro Ricardo Machado Costa
Secretário da Fazenda
Lair Alberto Soares Krähenbühl
Secretário da Habitação
Humberto Rodrigues da Silva
Secretário-Adjunto, respondendo pelo expediente da Casa Civil

Publicada na Assessoria Técnico-Legislativa, aos 22 de dezembro de 2008.